Совершенствование межбюджетных отношений
p align="left">В соответствии с Бюджетным кодексом органы государственной власти субъектов РФ обладают исключительными правами по самостоятельному решению вопросов передачи органам местного самоуправления собственных региональных полномочий в целях обеспечения гарантированного минимального уровня финансирования и единого порядка реализации полномочий на всей территории конкретного региона с учетом нормы п. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, устанавливающей закрытый перечень государственных полномочий субъекта РФ, которые могут передаваться для осуществления их органами местного самоуправления. Однако в данной сфере, как и по государственным полномочиям РФ, отдельные региональные законы не соответствуют федеральному законодательству [26, c.55]. Так, образование административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности за нарушение законов и иных нормативно-правовых актов субъекта РФ, нормативно-правовых актов местного самоуправления является полномочием органов государственной власти по принуждению к исполнению норм и правил, установленных государством, и до 1 января 2009 г. не могло осуществляться органами местного самоуправления (Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ оно включено в перечень возможных к передаче полномочий). Вместе с тем это наиболее часто встречающееся в региональном законодательстве полномочие, которое передавалось на муниципальный уровень с 2006 года. В последние годы наблюдается постоянное законодательное расширение перечня передаваемых региональных полномочий на муниципальный уровень (таблица 1).Таблица 1.
Полномочия субъектов РФ, которые могут быть переданы органам местного самоуправления (п. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ)
Год | Общее число полномочий | Число полномочий, которые могут быть переданы на муниципальный уровень | В процентах к итогу | |
2005 | 55 | 24 | 43,00 % | |
2006 | 72 | 51 | 71,00% | |
2007-2008 | 77 | 57 | 74,00% | |
2009 | 78 | 58 | 74,00% |
Можно сделать вывод о росте «функциональной» нагрузки на муниципальном уровне. Неуклонное повышение доли полномочий, которые могут быть переданы на муниципальный уровень, свидетельствует о том, что государство все более оставляет за собой контрольно-распределительные функции, финансируя «команды исполнителей» на местах. При этом важным моментом является то, что финансирование этих полномочий осуществляется за счет средств государственных, а не муниципальных бюджетов, т. е. выделение финансирования зависит от политики региональных и федеральных властей, в то же время функционально структуры, исполняющие полномочия напрямую «встроены» в муниципальную экономику, что, безусловно, понижает экономическую самостоятельность муниципальных образований. Объем государственных полномочий (в первую очередь региональных), который в настоящее время передается на муниципальный уровень, дает основания оценивать их в отдельных случаях как избыточные, в том числе по причине опосредованного отношения к обеспечению жизнедеятельности населения [10, c. 67]. В 2007 г. в структуре доходов местных бюджетов удельный вес субвенций местных бюджетов составил 28,2 % (561,6 млрд. руб.). В 43 регионах их удельный вес был выше, чем в среднем по регионам России. В местных бюджетах двух регионов (Республиках Тыва и Дагестан) преобладали субвенции -- 65 % и 58 % соответственно (то есть объем передаваемых субвенций на исполнение государственных полномочий был выше объема собственных средств местных бюджетов), в шести регионах - от 40 % до 50 %, в 31 -- от 30 % до 40 %. В 2008 г. удельный вес субвенций в доходах снизился до 22 % (531,6 млрд. руб.).
Таблица 2.
Удельный вес субвенций в доходах бюджетов различных типов муниципальных образований (млн. руб.)
Тип муниципальных образований | Доходы | Субвенции | Удельный вес | |
Городские округа | 1 195794,00 | 210 544,00 | 17,60 % | |
Муниципальные районы | 1 008 159,00 | 309 856,00 | 30,70 % | |
Поселения | 197 915,00 | 8210,00 | 4,10 % |
Вывод: закон 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» четко прописывает компетенцию различных типов муниципальных образований по решению вопросов местного значения и государственных полномочий, которые могут быть им переданы. В то же время Бюджетным Кодексом установлены источники формирования собственных доходов муниципальных образований. Данное соотношение объясняется тем, что в основном полномочия передаются городским округам и муниципальным районам, а также объемом собственных доходов каждого типа муниципальных образований.
Следует отметить, что в регионах устанавливаются различные подходы к решению вопросов передачи государственных полномочий на муниципальный уровень. Так, в восьми регионах предусмотрено наделение органов местного самоуправления по четырем государственным полномочиям, в 10 регионах -- по пяти полномочиям, в 10 регионах -- по шести полномочиям, в восьми регионах -- по семи полномочиям, в 11 регионах -- по восьми полномочиям, в одном регионе -- по девяти полномочиям, в четырех регионах -- по 10 полномочиям, в двух регионах -- по 11 полномочиям, в двух регионах -- по 12 полномочиям, в двух регионах -- по 13 полномочиям. В отдельных регионах количество делегируемых полномочий составляет от 14 до 27 [18, c. 37].
В соответствии со ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ при передаче полномочий как федеральный, так и региональный закон должны содержать ряд обязательных условий. Однако более глубокое рассмотрение регионального законодательства свидетельствует, что права и обязанности органов местного самоуправления и государственной власти при осуществлении полномочий практически дублируются независимо от вида передаваемого полномочия и таким образом не учитывают особенности реализации конкретного полномочия[10, c. 82]. В большинстве региональных законов лишь декларируются положения о передаче материальных ресурсов или имущества в соответствии с действующим законодательством или устанавливается, что передаваемое имущество определяется актами приема-передачи по каждому отдельному муниципалитету.
Установление методики расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из регионального бюджета, является обязательным требованием при принятии закона субъекта РФ. Вместе с тем в отдельных случаях устанавливается методика расчета общего объема субвенций на выполнение государственного полномочия, в которой отсутствует способ расчета нормативов, являющихся прозрачной и объективной основой для расчета объема субвенций. В связи с этим целесообразно рассмотреть вопрос о сокращении перечня возможных к передаче на муниципальный уровень государственных полномочий РФ и субъектов РФ или о введении ограничения на количество передаваемых полномочий на муниципальный уровень. Представляет интерес и мировая практика в части установления предельного значения объема передаваемых полномочий (25 % к расходам) и согласования с органами местного самоуправления вопросов передачи полномочий сверх этого значения.
Глава 2 Распределение компетенции государственных органов и органов местного самоуправления в области финансовой деятельности
2.1 Порядок формирования доходов федерального и муниципального бюджетов
Доходы бюджета - это часть государственных или муниципальных доходов, выражающаяся в платежах юридических и физических лиц, поступающих в бюджет, и иных доходах [28, c. 98].
В настоящее время по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако, формально сохраняет крайне высокую, даже, по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Кроме того, противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов и формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются наличием ряда макро-экономических проблем, резкими различиями в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований, неопределенностью бюджетного статуса муниципальных образований.
Источники доходов можно классифицировать по различным основаниям.
По социально-экономическому признаку все доходы можно разделить на доходы от хозяйственной деятельности физических и юридических лиц, от внешнеэкономической деятельности, банковской и страховой деятельности, приватизации и т.д. По юридическим формам доходы различных элементов бюджетной системы можно разделить на налоговые и неналоговые. Особое значение на сегодняшний день имеют налоговые поступления, так как в этой форме бюджет получает около 75% всех доходов. Кроме того, источники доходов бюджета можно разделить на внутренние и внешние [16, c. 74]. Представительные органы власти территорий вышестоящего уровня утверждают перечень регулирующих источников доходов. Само же распределение доходов от этих источников происходит в форме утверждения нормативов отчисления от этих доходов. Кроме того, бюджетное регулирование возможно в форме закрепления за бюджетами нижестоящего уровня регулирующих источников доходов на долговременной основе (не менее чем на пять лет).
