Статус Центрального банка и основы его деятельности

научного обоснования.

Рассмотрю на примере статуса Центрального банка РФ практику того, как

российское законодательство пытается легитимизировать в глазах граждан

такую деятельность власти.

Теоретиками утверждается, что "независимость - это системообразующая

характеристика правового статуса Банка России как национального

центрального банка" [4]. Другими словами: ЦБ потому и центральный, что

независимый. А независимый ли он?

Конституция РФ в статье 71 устанавливает, что в ведении федеральной

власти находятся, в частности, федеральные экономические службы, включая

федеральные банки. Таким образом Банк России - экономическая служба, орган

государственной власти.

В соответствии со статьей 11 Конституции государственную власть в РФ

осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство и суды. В чьем

ведении находится Банк России? Явно не в ведении законодательной власти и

судов. Банк России - это орган исполнительной власти.

Как орган исполнительной власти Банк России подчиняется Правительству,

одной из функций которого (ст. 114, подпункт б) является проведение единой

финансовой, кредитной и денежной политики. Банк России здесь - инструмент

такой политики.

Подотчетен Банк России и законодательной власти, в ведении которой

(ст. 103, подпункт в) находится также назначение и освобождение от

должности Председателя банка.

Контроль над Банком России осуществляет и Президент: это он

представляет кандидатуру Председателя банка Государственной Думе (ст. 83,

подпункт г).

Такое обилие контролирующих органов способно развеять мнение о какой-

либо независимости Банка России.

Есть еще одно, не столько научное, сколько психологическое

подтверждение зависимости Банка России. В русской разговорной лексике

понятие "государство" прочно ассоциируется не с территорией, а с властью

(правительством). Соответственно прилагательное "государственный" означает

в большей мере принадлежность не к данной территории, а к власти (например,

государственное предприятие, государственный университет). В общественном

сознании Центральный банк был и остается банком государственным, то есть

полностью от власти зависящим и никоим образом от нее неотъемлемым.

Пытаясь завуалировать принадлежность ЦБ к органам власти российское

законодательство в вопросах гражданских правоотношений вынуждено допустить

исключение из правил, не предусматривающих исключений. Гражданский кодекс

РФ в статье 2 в качестве участников регулируемых гражданским

законодательством отношений рассматривает следующих субъектов:

- граждан,

- юридических лиц,

- Российскую Федерацию (ее субъектов и муниципальные образования),

от имени которой выступают органы государственной власти (ст. 124).

В каком статусе представляется нам здесь Центральный банк? В

соответствии со статьей 2 Закона РФ "О Центральном банке РФ" в статусе

юридического лица. То есть организации, которая "имеет в собственности,

хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и

отвечает по своим обязательствам этим имуществом" (ст. 48). Между тем

доктор юридических наук, заведующий сектором "Банковское право" Института

государства и права РАН Г.А. Тосунян считает, что "имущество Банка России

не отвечает признакам как имущества, принадлежащего субъекту на праве

хозяйственного ведения, так и имущества, принадлежащего субъекту на праве

оперативного управления. Собственностью Банка России оно также не является,

указанное имущество - федеральная собственность" [4].

За рубежом проблеме статуса ЦБ уделяется несколько больше внимания,

чем у нас, хотя также не вполне достаточно. Международный валютный фонд

(МВФ) выделяет следующие факторы, влияющие на статус ЦБ и его положение в

экономике:

1) институциональные основы (структура денежной и банковской систем);

2) сущность и система целей, определенных для ЦБ;

3) контроль и наблюдение общественности за денежной политикой ЦБ;

4) роль и значение Совета управляющих ЦБ;

5) процедура назначения и увольнения управляющих и директоров ЦБ;

6) правила управления бюджетом ЦБ;

7) ограничения на финансирование правительства;

8) юридические и институциональные ограничения на использование

инструментов денежной политики;

9) законодательная ответственность и решение конфликтов.

Анализ данных факторов позволил экспертам МВФ сделать ряд обобщений:

Во-первых, ЦБ, имеющие большую официальную зависимость, ставят перед

собой более крупные макроэкономические цели. Например, сильно зависимые от

правительства банки Англии и Японии определили одной из своих целей –

содействие благосостоянию. Менее зависимые ЦБ предпочитают узко

поставленные цели, так как множественные и неясные цели ослабляют доверие к

денежной политике, снижают ее ясность, возможность наблюдения и контроля за

деятельностью ЦБ, повышают риск неудачи. Так, один из самых независимых ЦБ

– Бундесбанк – видит свои первоочередные цели в обеспечении стабильных цен,

высокого уровня занятости, внешнего равновесия и постоянных темпов

экономического роста.

Как этот вопрос решен в России? Согласно статье 3 Закона РФ «О

Центральном банке РФ» основными целями деятельности Банка России являются:

- защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его

покупательной способности и курса по отношению к иностранным

валютам;

- развитие и укрепление банковской системы РФ;

- обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы

расчетов.

За небольшими оговорками выглядит вполне конкретно. Однако

политические цели, преследуемые Правительством, зачастую идут в разрез с

обозначенными выше целями его денежного органа. Для того, чтобы

завуалировать такое несоответствие, придумывается соответствующая

идеология: в октябрьском за 1998 год номере журнала «Деньги и Кредит»

(печатного издания ЦБ), помещена статья Г.А. Тосуняна (цитаты из которой я

уже приводил), в которой он пишет: “Банк России действует в интересах

государства и всего общества в целом, не имея частно-правовых целей. Причем

в данном случае интересы государства и общества необходимо понимать так,

как это закреплено в преамбуле Конституции РФ, то есть как стремление

обеспечить благополучие и процветание России и ответственность за свою

Родину перед нынешним и будущими поколениями” [4].

Во-вторых, в странах с менее зависимыми ЦБ бульшую роль в процессе

назначения президентов (председателей) ЦБ играют члены советов, то есть сам

штат ЦБ. В более зависимых ЦБ назначения на высшие посты делает глава

государства на основе либо рекомендаций (как в Великобритании), либо

консультаций (как во Франции) с главой исполнительной власти. Значительную

роль также играют сроки исполнения управляющими ЦБ своих обязанностей: чем

менее зависим ЦБ, тем больше срок полномочий его управляющих (они, как

правило, намного больше сроков выборных должностей в законодательной

власти, что не дает возможности новым законодателям менять штаты ЦБ по

своему усмотрению). Также, для менее зависимых ЦБ характерна сложная

структура штата, как правило, двух-, а то и трехуровневая, состоящая из

исполнительного органа ЦБ – Совета управляющих, наблюдательного органа –

Консультативного совета, и совещательного органа, в который входят

признаваемые специалисты, с чьим мнением считаются при согласовании

политики действий.

Банк России управляется всего лишь одним органом – Советом директоров,

состоящим из 12 членов, назначаемых Государственной Думой каждые 4 года.

Кандидатуру Председателя Совета директоров ей представляет Президент, а

остальных членов – уже назначенный Председатель. В перечне причин, по

которым член Совета директоров ЦБ (в том числе и Председатель Совета) может

лишиться своего поста, нет ни слова об ответственности за действия,

несоответствующие целям деятельности Банка России.

Каковы результаты такой системы назначений? Политика ЦБ целиком в

руках Президента: кандидатуры Совета директоров – протеже его Председателя,

а им будет тот, кого захочет видеть в этой должности Президент (Дубинин в

1996 г., Геращенко в 1998 г.). Если предложенная Президентом кандидатура

Думу по какой-либо причине не удовлетворяет (как в случае с Парамоновой в

1994 г.), то этот человек будет и.о. Председателя. Если же личность

главного банкира страны станет антипатичной Президенту, последний либо

представит его к освобождению от должности, либо вынудит уйти в отставку

(Геращенко в 1994 г., Дубинин в 1998 г.). Ни профессиональные качества

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10